歡迎來到北京中環合創環保能源科技有限公司!
010-62468145
新聞聚焦 首頁 > 新聞動態 > 新聞聚焦

對提高土壤污染狀況調查質量、嚴格建設用地準入管理的思考和建議

來源:南京環境科學研究發布時間:2021-05-08

一、背 景

  2020年10月,全國人大執法檢查組公開了關于檢查《中華人民共和國土壤污染防治法》實施情況的報告(以下簡稱《檢查報告》)?!稒z查報告》明確指出,現階段存在“存在土壤污染調查、修復過程環境監管不到位問題”,提出了關于全面、正確、有效實施《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤法》)的相關建議,要求“嚴格建設用地準入管理”,提出要“做好污染狀況調查、監測和評估”。2021年1月和4月,生態環境部部長黃潤秋在兩次公開講話中都將“嚴格建設用地準入管理和風險管控”作為2021年深入開展土壤污染防治行動的重點工作。

  2021年1月,四川省生態環境廳抽查了上傳到污染地塊系統內已通過評審的15份報告,其中有12份被專家認定為不合格。據了解,這不是四川省第一次抽查,只是第一次向社會公開。從公開的報告質量問題看,都是明顯的要害問題,稍微了解一些土壤污染防治知識的人都不難辨別。根據《土壤法》第三十五條,“土壤污染風險管控和修復,包括土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動。”土壤污染狀況調查工作質量,決定了土壤污染風險管控和修復的實施成效,關乎建設用地準入風險防范的工作底線,因此必須把好質量關。
 

二、當前形勢

  (一)土壤污染狀況調查工作質量不容樂觀。根據四川省生態環境廳公布的抽查結果,不免讓人對調查報告的質量擔憂,想必這樣的問題應該不止是四川才有。年初,生態環境部也組織對污染地塊信息系統內的部分地塊進行了復核。對比企業用地調查結果與污染地塊信息系統內疑似污染地塊的調查結果:企業用地調查發現超標的一些地塊,上傳信息系統的土壤污染調查報告顯示不超標;企業用地調查認為污染可能性較大的地塊,上傳信息系統的的土壤污染調查報告也大多顯示不超標(注:上傳系統內的調查報告,均為經過評審且復核通過的)。

  (二)土壤污染狀況調查暴露出的質量問題不容小覷。從四川省公開的審核質量問題和我所了解的生態環境部面向全國抽查的部分報告發現的質量問題來看,這些問題涉及到諸如地塊內殘留廢棄物(污染源)介紹不清、鉆探深度不足、布點位置不在重點區域內、測試項目明顯遺漏等,無一不是硬傷。換句話說,四川公開的問題,都是觸碰了行業底線,不論哪個地方的管理部門都難以接受。這些問題,任一一個都可能導致地塊真實的污染問題被遮蓋。

  (三)土壤污染狀況調查工作質量管理方式(抓手)尚不夠有力。盡管《土壤法》第59條要求土壤污染狀況調查報告應由地方人民政府生態環境主管部門會同自然資源主管部門組織評審,這一舉措是為了規范調查報告的評審,提升調查報告的編制質量。目前,評審程序是嚴謹了,但是三個關鍵的武器還沒有落實:一是質控標準缺失,報告怎么審,哪些問題是應該關注的,可以直接否定報告;二是質量管理手段有限,報告評審方式大多是審報告或看現場后(審報告),難以發現客觀存在的問題;三是評審專家怎么選,盡管63號文要求專家組長應具有從業經驗,但在此之前,全國的項目有限,很多專家大多自己沒有做過這項工作,找不到有經驗的怎么辦。

  (四)尚未形成從業單位及專家庫的有效監管機制和管理辦法?!锻寥婪ā返?3和80條對土壤污染狀況調查從業單位監管作出了規定,但信用系統監管工作尚未啟動,加之前述質量管理手段的缺失,從業單位在工作中的不端行為很難認定和取證?!稒z查報告》也指出,從業單位技術水平參差不齊及市場無序競爭的情況當下較為突出。
 

三、問題分析

  (一)工作起步晚、基礎弱。“土十條”(《土壤污染防治行動計劃》)和《土壤法》的發布和實施分別只有五年和二年時間,全社會、全行業在思想意識、宣傳監管、人才隊伍等方面還存在許多薄弱環節。2018年啟動的企業用地調查,全國多地竟然出現找不到能承擔工作的專業隊伍,有些單位中標后甚至以“不懂、不會”作為工作完成不好的借口。整體上,全國層面包括部分發達地區和省份,普遍存在從業單位、專家水平和監管能力不足的情況,在科學研究、技術水平、社會認知等方面我國與世界上一些國家存在較大的差距,在研究成果和實踐經驗上,我國更是缺少自身的創造和積累,大多數規范都是“拿來主義”,有些內容可能也是知其然而不知其所以然。

  (二)現有規范不夠細致清楚,指導性不足。這句話說白了就是導則出了之后,除了那些數字的要求外,具體工作大家還是不知道如何去做。舉例說,HJ25.2中要求垂直方向的采樣層次“應綜合考慮污染物遷移情況、構筑物及管線破損情況、土壤特征等因素確定”,那么如何確定?采樣層次又是什么?“建議0.5至6 m土壤采樣間隔不超過2 m”,這句話的考慮和作用又是什么,6米是否是暗指調查取樣必須要到6米為止?另外,HJ25.1和HJ25.2關于對照點的選取原則、作用以及對于報告的結論影響也缺少解釋,以及對照點是否強制,等等問題?,F有規范字數既少道理講的也不夠細致,導致大家看了不明白,真做起這項工作來要么硬著頭皮抄規范,要么厚著臉皮抄已經通過的報告(對于有責任心和羞恥心的人來說的)。

  (三)質控標準缺失,導致工作重點遺漏?,F有規范細節上存在眉毛胡子一把抓,有些過于苛刻,同時對于重點(核心、關鍵)環節的強調不夠突出,關鍵環節把握上存在空白。例如土壤污染狀況調查最重要的技術要素——布點要求、位置選取、深度確定及測試項目等,哪些底線是不能突破的,規范中未做明確。我國土壤污染防治工作起步晚、基礎弱,專業人才和實踐經驗缺失,這種情況下要保證相關工作的推進必須也只能在不失重點的前提下降低標準。沒有質控標準,工作就沒有重點,實踐中執行嚴了,工作無法推進,影響國家進步、城市建設甚至是民生改善(對于存在居住問題的人來說,地塊的污染真不算頭等大事);執行松了,一些地塊的用地就很可能會出問題。

  (四)質控方式不足,難以把好調查工作質量關。如果僅依靠專家對報告進行審核,即便專家的責任心很強,也敢于去得罪人,但也有難以有依據進行充分質證的時候?,F階段,大家的報告編制水平整體偏低,審核或許還很容易發現工作存在的漏洞,但大家都在進步,技術上的進步也意味著撒謊能力的提高。終有一日,江湖上一定會出現幾份內容結構異常完美和邏輯關系超級嚴謹無敵的不同階段不同類型的土壤污染狀況調查報告模板(不用擔心,大家一定都有辦法獲得,我們14年編的報告至今仍有人在抄,連表格格式都一樣),如果到了那一天,專家還審什么呢?問題的本質是,不是所有問題審報告可以就發現,看現場就能看出來(當然帶著挖機去可能好點,可看現場在很多地方也不是強制要求)。報告評審審的不是八股文的形式與嚴謹,而是地塊的環境風險(只有庸人才審八股)。

  (五)管理程序與供地需求的矛盾較為突出?,F有建設用地土壤調查評估和管控修復的程序似乎有些復雜,從發現問題到完成治理修復需要經歷三個階段(第一、第二、第三)的土壤污染狀況調查,以及風險評估、修復方案、工程施工及效果評估(共五大程序、七大技術環節),管理上要先從市里到省里,再回到市里然后再到省里,加上繁瑣的招標程序……如果一塊地發現了污染問題,用地需求又較為急迫,地塊使用權人想治理好這塊地,是否一定要等待這個程序,能否或者在何種情況下可以簡化。這個問題看似與土壤污染狀況調查質量管理無關,但如果這個地真的非用不可,調查程序又是法定,那么地塊使用權人只能提交一份滿足用地要求的調查報告。這其中可能出現的問題就比較容易想象了。

  (六)調查委托方與地塊污染的利益關系。從現有土壤污染狀況調查工作組織方式上來看,目前地塊調查、自行監測等活動由土地使用權人負責,有些還是地塊的土壤污染責任人,利益驅動下,調查活動可能存在避重就輕,甚至故意隱瞞真實的污染情況。企業用地調查結果與污染地塊信息系統內疑似污染地塊的調查結果的差異,可能就在于此。
 

四、相關建議

  (一)加強土壤污染狀況調查工作的指導

  現有技術規范要求尚不夠全面、明確、具體,可操作性和指導性上存在一定的改進空間,建議進一步修訂、細化或出臺相關解釋類材料說明。除了能夠指導從業人員的工作外,也對擁有工作質量“審判權”的專家進行一些必要的科普(大家多一些教學相長,少一些扯皮和借題打擊報復,一起批評不會說話的規范多和諧)。

  (二)明確土壤污染狀況調查質控工作要求

  部分省份在土壤污染狀況調查報告評審方面已經有了一定的探索。例如,廣東省明確了土壤調查報告的審查技術要點和編制大綱;山東省明確了土壤調查報告的評價要點及其賦分,技術要點以星號進行重要性區分,部分星號可對報告結果一票否決。明確的質控標準可以為執法監督和專家評審時提供參照的細則,降低在審核尺度上寬嚴不一,減少在是與否、對與錯的判定上可能存在的主觀偏頗。沒有一份文件可以十全十美,不經歷打磨和嘗試,難以成為真正有效且可行的指導性質控細則,所以十分贊美這些省份的主動作為。明確質控細則也便于從業單位抓住重點,在有限的時間、能力和費用下守好建設用地準入的底線,確保住的安心。

  (三)完善土壤污染狀況調查的質控方式

  企業用地調查在布點方案編制與審核、采樣過程組織實施、全流程信息化管理等方面積累了寶貴的實踐經驗,建立了一套可追溯的信息化質控方式,一定程度上可為建設用地調查評估的質控方式提供了借鑒。有利的一面,地塊土壤和地下水的污染是客觀的,很容易驗證,證據也很容易獲得,短期內可以采取采樣抽查的方式,但是長遠看,可以嘗試在制度上加強土壤流通的監管,建立土壤檔案,想想似乎并沒有那么難。如此一來,證據鏈就是全周期的,未來隨時可追溯。

  (四)加強制度創新,優化管理程序

  在不違背《土壤法》總體思路的前提下,探索將管理權集中,提高效率也縮短時間,探索將調查、風評、修復方案、效果評估均放在同一層級,目前看設區市是相對更合適的。鼓勵土地使用權人發現污染后因地制宜自行開展治理修復,將監管為主變為監管、指導雙管齊下,只要不造成新增污染、不造成污染土隨意外流、不隨意改變土壤的資源屬性,鼓勵土地使用權人自行開展治理修復。待完成修復后直接進行具有效果評估屬性的土壤污染狀況調查評估。建立服務性的土壤修復處置中心,讓污染的土有去處,降低在污染地塊內開展修復的諸多不便(其實也算是散亂污,監管起來十分不便),將多個地塊的污染土壤治理轉移為一個修復中心的專業化治理。將污染土壤清理和污染土壤的治理分開進行效果評估,進一步縮短土壤污染風險管控和修復的時間周期,使一些被迫、鋌而走險的造假變成不屑于造假、沒必要造假。

  (五)優化調查責任主體選擇

  將現有土壤污染責任人委托的調查變為地塊收儲人或未來使用權人委托的調查,將地塊污染風險與地塊未來的經濟價值和未來使用權的人切身利益相掛鉤,提高委托調查主體對地塊本身污染情況的關注度和積極性。力爭使調查委托人像關注自身健康一樣關心地塊土壤環境質量,像對待體檢一樣對待地塊土壤污染狀況調查和自行監測。結合區域規劃將建設用地土壤污染狀況調查評估前移,將單個地塊的調查變為區域性、統一的調查,一來節約時間提高行政效率,化解建設用地土壤污染風險管控和修復與土地開發進度之間的矛盾,二來統一調查也更容易發現區域性問題(尤其是地下水問題,我有個項目因為地下水說不清楚至今沒有拿到尾款),降低單個地塊調查結果的不確定性。

  (六)加強過渡期從業單位及專家的監管

  現階段最簡單有效的監管方法就是將能公開的全部公開。將調查報告和評審結果公開,把從業單位自己的成果和完成人暴露于公眾視野之下,沒有人不會在意自己的工作質量。也將專家的總體意見和個人意見公開,這樣專家便會更加注意自己意見的專業性和嚴謹性,既不會隨意說話也不敢不認真、不負責任。以下是相關依據:

  根據《土壤法》第八十條,省級以上人民政府生態環境主管部門有權將從業單位和個人的執業情況,納入信用系統并向社會公布?!锻寥婪ā返诰攀臈l也明確:“未按照規定進行土壤污染狀況調查”,地方人民政府生態環境主管部門有權責令土地使用權人改正。

  《中華人民共和國環境保護法》第五十三條規定:“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門,應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序,為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”同時,第六十七條也規定:“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。依法應當給予行政處罰,而有關環境保護主管部門不給予行政處罰的,上級人民政府環境保護主管部門可以直接作出行政處罰的決定。”其中,“行政處罰”包括申誡罰,即聲譽罰。